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實(shí)施嚴(yán)格的節(jié)能減排政策，設(shè)置節(jié)能減排約束性指標(biāo)，對(duì)于倒逼各地區(qū)加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式意義重大。在十二屆全國人大三次會(huì)議上，內(nèi)蒙古代表團(tuán)認(rèn)為，我國現(xiàn)行節(jié)能減排指標(biāo)分配體系還存在一些不盡合理的地方，沒能充分考慮不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)、資源環(huán)境承載能力、不同產(chǎn)業(yè)能耗和排放情況等方面的因素，造成節(jié)能減排指標(biāo)與各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)不一致、與各地區(qū)發(fā)展階段不協(xié)調(diào)、與各地區(qū)產(chǎn)業(yè)定位所應(yīng)承擔(dān)的節(jié)能減排任務(wù)不匹配，已不能完全適應(yīng)全國發(fā)展大局，尤其是對(duì)西部資源富集欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成重大制約，建議科學(xué)合理分配節(jié)能減排指標(biāo)，制定可持續(xù)性的制度安排。
節(jié)能減排指標(biāo)“一刀切”
內(nèi)蒙古代表團(tuán)在《關(guān)于改革完善節(jié)能減排指標(biāo)分配體系的建議》中介紹，我國節(jié)能減排工作是自上而下、層層分解下達(dá)目標(biāo)任務(wù)，這對(duì)于各級(jí)政府切實(shí)履行承諾，落實(shí)節(jié)能減排政策措施，完成目標(biāo)任務(wù)提供了體制保障。據(jù)了解，我國對(duì)節(jié)能指標(biāo)的分解主要采用基數(shù)法，即“十一五”、“十二五”分別以2005年和2010年各地區(qū)GDP能耗為基數(shù)，上下浮動(dòng)一定比例來確定各地區(qū)能耗強(qiáng)度目標(biāo)任務(wù)。而對(duì)污染物排放目標(biāo)實(shí)行的是總量控制，即在核實(shí)總量基數(shù)、確定各地總量控制的基礎(chǔ)上，對(duì)總量目標(biāo)任務(wù)進(jìn)行分解，層層確定消減指標(biāo)，存在著“一刀切”的問題。
一是沒有充分考慮不同地區(qū)發(fā)展水平和發(fā)展?jié)摿Γ峙浣o西部地區(qū)的總量指標(biāo)不足，不利于新常態(tài)下國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，西部地區(qū)推行追趕型發(fā)展，要縮小與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距，需要有更快的發(fā)展速度，更多的能耗和減排指標(biāo)。但西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)模較小，原有能耗和污染物排放總量較小，在較低總量水平基礎(chǔ)上進(jìn)一步下降難度較大。與東部發(fā)達(dá)地區(qū)相比，西部地區(qū)的節(jié)能減排基數(shù)相對(duì)較小，如果按相同比例下調(diào)指標(biāo)數(shù)，留給西部地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的節(jié)能減排空間將更加狹窄，這將在一定程度上影響欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)而嚴(yán)重制約國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施。
二是沒有充分考慮不同行業(yè)能耗和排放的差異性，指標(biāo)分配與各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)和產(chǎn)業(yè)定位不相匹配，不利于新常態(tài)下國家的產(chǎn)業(yè)布局。我國能源資源生產(chǎn)主要集中在西部，能源資源消費(fèi)卻集中在東部地區(qū)，能源資源賦存與能源資源消費(fèi)逆向分布和流動(dòng)，客觀上造成了能源供需矛盾加劇、運(yùn)輸緊張、企業(yè)成本負(fù)擔(dān)增加等問題，調(diào)整區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局迫在眉睫。為優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，國家出臺(tái)了《關(guān)于重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的指導(dǎo)意見》，提出資源加工型產(chǎn)業(yè)優(yōu)先向西部資源富集地區(qū)調(diào)整。但目前的節(jié)能減排指標(biāo)分配方法，沒有考慮西部資源富集地區(qū)重型化的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征，沒有給予適當(dāng)?shù)恼邇A斜，不利于西部地區(qū)資源加工型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，進(jìn)而會(huì)制約國家產(chǎn)業(yè)布局的戰(zhàn)略性調(diào)整。
三是沒有充分考慮各地區(qū)不同資源稟賦，資源輸出輸入地區(qū)間的指標(biāo)分配不合理，不利于新常態(tài)下國家清潔能源輸出基地的建設(shè)。西部地區(qū)作為資源富集地區(qū)，在清潔能源輸出方面發(fā)揮了重要作用，但是目前的節(jié)能減排指標(biāo)分配方法沒有考慮各地區(qū)的能源生產(chǎn)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)，沒有區(qū)分能源消費(fèi)過程中一次能源和二次能源消費(fèi)的占比情況，特別是在能源輸入和輸出地區(qū)間節(jié)能指標(biāo)分配不合理。作為能源輸入地區(qū)，由于只考核產(chǎn)生于區(qū)域內(nèi)的一次能源消耗和污染物排放，很少考慮其消費(fèi)清潔能源隱含的資源環(huán)境成本。作為能源輸出地區(qū)，能源資源豐富，所產(chǎn)能源在滿足本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，通過外運(yùn)或提供電能這樣的二次清潔能源方式將能源輸送到其他地區(qū)，但是由此產(chǎn)生的能耗和排放大部分計(jì)入能源輸出地區(qū)，增加了西部能源輸出地區(qū)的減排壓力，影響了輸出清潔能源的積極性，進(jìn)而制約國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施。
節(jié)能減排目標(biāo)“因地制宜”
據(jù)介紹，內(nèi)蒙古把節(jié)能減排作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、推動(dòng)科學(xué)發(fā)展的重要抓手，按照降低新上項(xiàng)目用能水平，優(yōu)化新增用能配置“擠出一塊”;實(shí)現(xiàn)“等量置換”或“減量置換”，淘汰落后產(chǎn)能“騰出一塊”;全力支持節(jié)能技改、余熱余壓利用和能量系統(tǒng)優(yōu)化工程建設(shè)，推動(dòng)萬家企業(yè)節(jié)能低碳行動(dòng)計(jì)劃，提高用能效率“省出一塊”;支持新能源和可再生能源發(fā)展，努力調(diào)整能源結(jié)構(gòu)“優(yōu)化一塊”，深入推動(dòng)節(jié)能減排工作，新增能耗基本達(dá)到國家控制范圍。
內(nèi)蒙古代表團(tuán)認(rèn)為，如果節(jié)能指標(biāo)分配方法不做出改變，將會(huì)進(jìn)一步加大資源輸出輸入地區(qū)節(jié)能減排責(zé)任的不匹配性，嚴(yán)重影響內(nèi)蒙古清潔能源的輸出和使用效率。為此，一是建議國家改革和完善目前按基數(shù)分解節(jié)能指標(biāo)的辦法，設(shè)定差別化的節(jié)能考核指標(biāo)體系，針對(duì)不同行業(yè)制定不同能源消耗標(biāo)準(zhǔn)，按照各地各行業(yè)權(quán)重加權(quán)平均確定各地節(jié)能目標(biāo)。二是建議合理調(diào)整能源輸出地區(qū)和輸入地區(qū)能耗排放控制目標(biāo)，增加能源輸出地和承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移地區(qū)的能耗和排放指標(biāo)，核減能源輸出地區(qū)外送能源產(chǎn)生的能耗和排放指標(biāo)，將京津冀或受益省份消減的總量指標(biāo)調(diào)劑給內(nèi)蒙古。三是在總量分配上，建議國家在編制“十三五”規(guī)劃時(shí)，充分考慮欠發(fā)達(dá)地區(qū)的增長潛力、發(fā)展定位、資源稟賦等條件，對(duì)于內(nèi)蒙古等以能源重化工為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，在指標(biāo)安排上給予適當(dāng)傾斜，適度增加能源消費(fèi)和大氣污染物總量指標(biāo)。四是建議界定國家和地方重大示范項(xiàng)目能耗和減排指標(biāo)管控范圍，屬國家在地方實(shí)施的重大示范項(xiàng)目，其能耗和減排指標(biāo)由國家統(tǒng)一調(diào)配。五是建議國家加快建設(shè)全國統(tǒng)一的跨區(qū)域節(jié)能量和排污權(quán)交易平臺(tái)，通過市場(chǎng)化手段解決有關(guān)地區(qū)能耗指標(biāo)和污染物排放指標(biāo)不足的問題。
